2.7. Budżet państwa

Bardzo często w mediach słyszymy o trudnej sytuacji finansowej państwa i poszczególnych jego instytucji, o wieloletnich poważnych problemach w niektórych sektorach gospodarki czy braku możliwości finansowego wspierania na odpowiednim poziomie działalności badawczo-rozwojowej, służby zdrowia, policji oraz edukacji. Skąd wynikają te problemy? Dlaczego większość krajów, nawet wysoko rozwiniętych, jest zadłużona?

Polityka budżetowa państwa

Częścią polityki gospodarczej państwa jest polityka budżetowa, czyli umiejętność zarządzania dochodami i wydatkami państwa. Polityka ta powinna prowadzić do dobrego funkcjonowania danego kraju i jego obywateli oraz do utrzymywania właściwych stosunków z zagranicą, a także przyspieszać rozwój gospodarczy.

Do funkcji polityki budżetowej należą:

  • funkcja alokacyjna – w sektorze publicznym alokacja (przydzielenie) polega na bezpośrednim ustalaniu wielkości środków przeznaczonych na określone działania, co decyduje o zakresie i formie wytwarzania poszczególnych rodzajów

    usług publicznych. W sektorze prywatnym alokacja dokonuje się pośrednio, przez korygowanie cen za pomocą podatków czy subsydiów. [Subsydium to forma pomocy polegająca na dostarczaniu przedsiębiorstwom przez rząd albo inną instytucję publiczną środków finansowych lub innego wsparcia. Wyróżnia się subsydia bezpośrednie i pośrednie. Subsydia bezpośrednie to bezpośrednie wsparcie finansowe, przejęcie zobowiązań, odroczenie spłaty podatków itd. Subsydia pośrednie to ulgi i ułatwienia obniżające koszt wytworzenia danego wyrobu.];

  • funkcja redystrybucyjna – polega na oddziaływaniu państwa na ostateczny podział dochodów indywidualnych (np. system podatków i pieniężnych transferów socjalnych, bezpłatne lub częściowo odpłatne zaspakajanie potrzeb przez

    sektor publiczny określonych usług, szkolenia zawodowe);

  • funkcja stabilizacyjna – polega na wykorzystaniu dochodów i wydatków budżetowych do osiągania makroekonomicznych celów gospodarczych, np. ograniczenia bezrobocia, zapobiegania nadmiernej inflacji i utrzymywania stabilnego

    bilansu płatniczego. [Bilans płatniczy to zestawienie wartości wszystkich transakcji gospodarczych, które w danym okresie (np. roku), miały miejsce między rezydentami kraju (osoby zamieszkałe na stałe w kraju) a resztą świata (nierezydentami).].

Polityka budżetowa może być pasywna lub aktywna. Pasywna polityka budżetowa polega na tym, że elementy dochodów i wydatków cechuje tendencja do automatycznego reagowania na zmiany sytuacji gospodarczej, co wyzwala impulsy łagodzące wahania koniunkturalne. Uruchomienie tych impulsów nie wymaga podejmowania żadnych decyzji ze strony rządu. Są to np. podatki od dochodów ludności, przedsiębiorstw, podatki pośrednie, świadczenia społeczne (np. zasiłki dla bezrobotnych), programy pomocy dla rolnictwa.

Aktywna polityka budżetowa polega na zmianach stawek podatkowych, zmianach podziału transferów z budżetu lub zmianach wydatków na inwestycje i roboty publiczne (zatrudnienie bezrobotnego do wykonywania prac zleconych przez samorządy terytorialne, administrację rządową oraz instytucje użyteczności publicznej). Aktywna polityka budżetowa może mieć na celu pobudzenie rozwoju gospodarczego przez zwiększenie wydatków państwa (np. na inwestycje mieszkaniowe, transportowe) czy obniżenie kwot płaconych podatków (zmiana stawek podatkowych). Rozwój inwestycji i prowadzenie robót publicznych napędza inne sektory gospodarki, które dostarczają dóbr i usług potrzebnych do ich realizacji. Zmniejszenie podatków oznacza mniejsze obciążenia dla poszczególnych ludzi i przedsiębiorstw, które to środki mogą zostać przeznaczone na wydatki konsumpcyjne, a następnie ten pobudzony popyt może wpływać na szybszy wzrost dochodu narodowego. Jeżeli natomiast w danym państwie występuje nadmierny popyt, to przez aktywną politykę budżetową może być on ograniczany. Dokonuje się to przez zmniejszenie wydatków budżetowych czy podwyższenie podatków.

Zasady budżetowe

Budżet państwa to plan zawierający zestawienie prognozowanych na następny rok budżetowy dochodów i wydatków rządowych. Sporządza go rząd w formie projektu budżetu, a zatwierdza, po wprowadzeniu ewentualnych poprawek, parlament [Parlament to najwyższy organ przedstawicielski w państwach o demokratycznych systemach władzy, zasadniczy organ władzy ustawodawczej.], najczęściej w formie ustawy budżetowej. Ustawa ta jest jednym z najważniejszych aktów prawnych w państwie, gdyż określa możliwości finansowe państwa na cały rok.

Przy przygotowywaniu budżetu stosuje się następujące zasady budżetowe:

  • zasada równowagi budżetowej – dochód powinien pokrywać wydatki,
  • zasada roczności – budżet obejmuje rok (w Polsce od 1 stycznie do 31 grudnia),
  • zasada zupełności – budżet dotyczy wszystkich dochodów i wydatków państwa,
  • zasada jedności – budżet powinien być ujęty w jednym zestawieniu,
  • zasada jawności – budżet powinien być ogólnodostępny, aby wszystkie wydatki mogły być kontrolowane i podawane do wiadomości publicznej.

Deficyt budżetowy i dług publiczny

Jak już wiesz, prawie każde państwo, niezależnie od poziomu rozwoju gospodarczego i sprawności zarządzania, jest zadłużone i w różnym stopniu zmaga się z problemem zapewnienia wystarczających wpływów finansowych na pokrycie wszystkich zaplanowanych wydatków oraz oczekiwań społecznych. Niedobór dochodów państwa w stosunku do jego wydatków nazywamy deficytem budżetowym. Źródłami finansowania deficytu budżetowego mogą być kredyty bankowe udzielane przez bank centralny, emisja papierów wartościowych (obligacji, weksli, bonów skarbowych [odsyłacz do 3.5]), podwyższenie stopy podatkowej czy dodatkowa emisja pieniądza.

Deficyt budżetowy, przy niewielkiej jego wartości, może mieć korzystny wpływ na gospodarkę, zwłaszcza w okresie recesji, czyli znacznego zahamowania tempa wzrostu gospodarczego. Przekroczenie jego bezpiecznej granicy, za jaką przyjmuje się 5% PKB, może jednak wywołać poważne zaburzenia w gospodarce.

Rycina 2.9. Zróżnicowanie deficytu budżetowego jako procentu PKB w państwach Unii Europejskiej w 2011 r.
[Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://forsal.pl/grafika/656378,113588,dlug_publiczny_i_deficyt_budzetowy_w_europie_zobacz_ranking.html#]

Jedna z idei podstaw interwencjonizmu państwowego, stworzonych przez Johna Maynarda Keynesa, [John Maynard Keynes (ur. 5 czerwca 1883 w Cambridge, zm. 21 kwietnia 1946 w Firle, Wielka Brytania) – angielski ekonomista, twórca teorii interwencjonizmu państwowego w dziedzinie ekonomii i finansów państwowych. Jego głównym dziełem jest Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza opublikowana w 1936 r., kwestionująca zasady liberalnej myśli ekonomicznej. Teorie Keynesa były reakcją na kryzys ekonomiczny lat 30. XX w. i pomogły ustabilizować sytuację gospodarczą w Europie po II wojnie światowej.] opierała się na założeniu, że budżet państw nie musi być zrównoważony. Polityka ekonomiczna może czasem wymagać istnienia deficytu, a czasem – nadwyżki budżetowej. Natomiast według przedstawicieli nurtów liberalnych [Liberalizm (od łac. liber – ‘wolny’) – doktryna zakładająca ograniczenie funkcji państwa w sferze gospodarki i poszerzenie zakresu wolności jednostki, powstała na przełomie XVII i XVIII w. Przedstawiciele tego kierunku politycznego uważają, że wolność oraz wartości demokratyczne, prawa obywatelskie, własność prywatna i wolny rynek za wartości nadrzędne.] polityka dopuszczająca deficyt budżetowy jest ukierunkowana tylko na usuwanie symptomów, a nie rzeczywistych przyczyn negatywnych zjawisk w gospodarce – dlatego deficyt budżetowy jest nieskutecznym środkiem polityki państwa.

Dług publiczny to zadłużenie instytucji państwowych w stosunku do inwestorów, którzy pożyczyli w przeszłości państwu pieniądze na sfinansowanie deficytu budżetowego. Jest to zatem zobowiązanie finansowe obciążające państwo, powstałe przez zaciąganie przez nie pożyczek, kredytów i udzielanie poręczeń, które miały finansować nadmierny deficyt budżetowy. Oznacza to, że ciężar tych zobowiązań finansowych jest przenoszony na następne lata i będzie musiał być spłacony przez kolejne pokolenia. W miarę wzrostu długu publicznego rosną również koszty jego obsługi, czyli odsetki płacone inwestorom.

Z najnowszych prognoz wynika, że deficyt budżetowy w Polsce w 2014 r. przekroczy 4% PKB. Oznacza to, że będzie miał on wyższą wartość niż wartość dozwolona w Unii Europejskiej, tj. 3%. Należy pamiętać, że problem ten nie dotyczy tylko naszego państwa. W 2011 r. tylko Węgry, Estonia i Szwecja nie miały problemu deficytu budżetowego. Natomiast średni dług publiczny w państwach Unii Europejskiej wynosił 82,5% PKB, w państwach należących do strefy euro jeszcze więcej, bo aż 87,3%, a w Polsce – 56,4%.

Rycina 2.10. Zróżnicowanie długu publicznego jako procentu PKB w państwach Unii Europejskiej w 2011 r.
[Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://forsal.pl/grafika/656378,113588,dlug_publiczny_i_deficyt_budzetowy_w_europie_zobacz_ranking.html#]

Skąd państwo czerpie dochody?

Dochody budżetowe to środki pieniężne pobierane od podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych przez państwo lub instytucje samorządowe w celu realizacji wydatków na cele państwowe.

Główne źródła dochodów budżetowych w Polsce to:

1.       dochody podatkowe:

a)      podatki pośrednie (podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy, podatek od gier),

b)      podatek dochodowy od osób fizycznych,

c)       podatek dochodowy od osób prawnych,

d)      podatek tonażowy,

e)      podatek od wydobycia niektórych kopalin;

2.       dochody niepodatkowe:

a)      dywidendy (wpłaty do budżetu państwa, wynikające z posiadania przez Skarb Państwa akcji oraz udziałów w bankach, instytucjach ubezpieczeniowych oraz innych spółkach),

b)      wpłaty zysku Narodowego Banku Polskiego [odsyłacz do 3.2],

c)       cło,

d)      np. opłaty, grzywny, odsetki (np. wpływy z mandatów nakładanych przez funkcjonariuszy policji, wpływy z kar, opłat sądowych, odsetki od zaległości podatkowych, dochody uzyskiwane z

nieruchomości Skarbu Państwa, koncesji udzielanych przez państwo, odsetki od udzielonych kredytów i pożyczek),

e)      wpłaty jednostek samorządu terytorialnego;

3.       środki z UE i innych źródeł niepodlegające zwrotowi.

Pamiętaj, że nie wszystkie środki pobierane przez organy państwowe są dochodami budżetowymi. Istnieją też wpływy o charakterze zwrotnym (przychody), które służą finansowaniu deficytu budżetowego. Należą do

nich np. środki pochodzące ze sprzedaży papierów wartościowych (m.in. akcje, obligacje, bony skarbowe), z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa czy z otrzymanych pożyczek i kredytów.

Na co państwo wydaje pieniądze?

Wydatkami budżetowymi są środki pieniężne pochodzące z budżetu państwa przeznaczone w szczególności na:

  • funkcjonowanie organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów,
  • zadania wykonywane przez administrację rządową,
  • subwencje [Subwencja (z łac. subventio – ‘zapomoga’) to nieodpłatna i bezzwrotna pomoc finansowa udzielana najczęściej przez państwo określonym, np. jednostkom samorządu terytorialnego, prywatnym przedsiębiorstwom, organizacjom

    społecznym i osobom fizycznym, w celu poparcia ich działalności] i dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego [Dotacja to nieodpłatna i bezzwrotna pomoc finansowa udzielana najczęściej przez państwo podmiotom na realizację ich zadań.

    Dotacja ma charakter uznaniowy, czyli jednostka ubiegająca się o nią musi najczęściej spełnić warunki określone przez podmiot dysponujący środkami finansowymi],

  • subwencje dla partii politycznych,
  • wpłaty do budżetu Unii Europejskiej,
  • dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami,
  • obsługę długu publicznego,
  • wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Charakter prawny wydatków budżetowych, ich rodzaje, przeznaczenie, sposób klasyfikacji i prezentacji w ustawie budżetowej, określa Ustawa o finansach publicznych.

Ciekawostka z Polski

W 2012 r. według wstępnych szacunków wydatki Polski wyniosły 680 mld zł, czyli 18 261 zł na każdego mieszkańca Polski. Licznik długu publicznego – wielki ekran świetlny ustawiony na pawilonie Cepelii w centrum Warszawy – pokazuje, że szacunkowa wielkość państwowego długu publicznego, po uwzględnieniu wahań kursu złotego, zwiększa się z 870 mld zł na koniec marca 2013 r. do 879,9 mld zł na koniec grudnia 2013 r., czyli o przeszło 27 mln zł na dobę, 1,1 mln zł na godzinę i 880 zł na sekundę. Szacunki wykonano przy założeniu stałego kursu złotego z 14.06.2013 (4,22 zł/euro). Dług publiczny na 1 mieszkańca wzrośnie z 23 404 zł na koniec marca 2013 r. do 23 671 zł na koniec grudnia 2013 r.

Ciekawostka z Unii Europejskiej

Od 1996 do 2012 r. średnie zadłużenie Unii Europejskiej jako procent PKB zwiększyło się z 69,9% do 85,3%. W okresie tym największą dynamiką wzrostu zadłużenia odznaczała się Portugalia, w której zwiększyło się ono z 60% do 124%, Irlandia – z 80% do 118%, Francja – z 56% do 90%, Cypr – z 52% do 86%. Największym spadkiem zadłużenia odznaczały się Bułgaria ze 108% do 19%, Dania –z 73% do 46%, Belgia – z 130% do 100%. W Polsce zadłużenie zwiększało się z 46% do 56%.

Ciekawostka ze świata

Dług publiczny występuje prawie we wszystkich państwach świata. Według danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego dla 168 państw, tylko Libia w ogóle w swojej historii nie miała długu publicznego. Na liście 10 najmniej zadłużonych krajów świata dominują kraje naftowe.

Warto kliknąć i wiedzieć więcej

[Zadłużenie państw UE; https://www.google.pl/publicdata/]

[ABC długu publicznego; http://www.dlugpubliczny.org.pl/pl/abc-dlugu]

[Budżet UE; http://eur-lex.europa.eu/budget/www/index-pl.htm]

W zgodzie z prawem

[Ustawy budżetowe; http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse…]

[Wybrane rozporządzenia Rady Ministrów i Ministra Finansów; http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/…]

[Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU 2009 nr 157, poz. 1240); http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20091571240]

[Budżet Unii Europejskiej; http://www.arslege.pl/budzet-unii/k40/a10960]

Ćwiczenia

1.      Scharakteryzuj zróżnicowanie deficytu i długu publicznego w państwach UE.

2.      Wyjaśnij znaczenie pojęć deficyt budżetowy i dług publiczny.

3.      Wymień funkcje polityki budżetowej.

4.      Wymień i omów zasady budżetowe.